自然資源部解讀《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》

《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》新聞發(fā)布會

時 間：2019-07-22 15:00

地 點：自然資源部B103會議室

內(nèi) 容：7月22日（星期一）下午3點，在自然資源部機關(guān)B103會議室召開《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》新聞發(fā)布會。

【自然資源部辦公廳副主任 王永梅】各位新聞界的朋友們：

大家上午好！歡迎各位前來參加今天的新聞發(fā)布會。感謝各新聞媒體長期以來對自然資源工作的關(guān)心和支持！

黨中央、國務(wù)院高度重視土地制度改革工作。黨的十八屆三中全會明確提出要“完善土地二級市場”。經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，2017年以來，自然資源部在全國34個市縣開展了為期兩年的試點工作，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗。2019年5月29日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，審議通過《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《指導(dǎo)意見》。這是我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件。

下面我介紹一下出席今天新聞發(fā)布會的領(lǐng)導(dǎo)同志：自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長鄭凌志、副司長陳國慶，自然資源所有者權(quán)益司副司長王薇。

首先，請鄭凌志司長介紹《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》有關(guān)內(nèi)容。

【自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長 鄭凌志】新聞界的各位朋友：大家下午好！

非常感謝大家冒著酷暑出席新聞發(fā)布會。今天我將和我的兩同事就國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布的《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》主要內(nèi)容作一些說明，同時回答有關(guān)問題。

大家知道，黨中央、國務(wù)院高度重視土地制度改革工作。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，我部在組織實施試點、總結(jié)提煉試點成果的基礎(chǔ)上，會同有關(guān)部門起草了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），已經(jīng)中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過。前不久，國務(wù)院辦公廳已正式印發(fā)，新華社已受權(quán)全文發(fā)布。在此，我簡要說明三個方面內(nèi)容。

一、出臺《指導(dǎo)意見》是堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措

土地市場是我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，是資源要素市場的重要內(nèi)容，對于促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程具有重要作用。伴隨著改革開放40多年來，以政府供應(yīng)為主的土地一級市場取得長足發(fā)展，形成了相對完善的制度體系，而以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級市場發(fā)展相對滯后。《指導(dǎo)意見》是首個專門規(guī)范土地二級市場建設(shè)的國務(wù)院文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設(shè)計，確立了一系列基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性制度安排。針對土地二級市場運行發(fā)展中存在的“交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善”等問題，著力完善交易規(guī)則，創(chuàng)新運行模式，健全服務(wù)監(jiān)管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節(jié)約集約用地水平。文件的出臺，對于促進一二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

二、出臺《指導(dǎo)意見》是推進“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措

與土地一級市場中政府同時行使所有者職責(zé)和履行監(jiān)管者職責(zé)不同，政府在土地二級市場中的職責(zé)和作用主要是制定交易規(guī)則，保障公平競爭，加強服務(wù)監(jiān)管，維護市場秩序，彌補市場失靈。為此，《指導(dǎo)意見》重點明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的必要條件，實現(xiàn)交易規(guī)則統(tǒng)一、透明，從而平等保護各類市場主體合法權(quán)益，優(yōu)化營商環(huán)境。在落實“放管服”改革方面，提出了一系列新舉措、新辦法。一是進一步簡政放權(quán)。《指導(dǎo)意見》明確，以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)充分保障交易自由。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場平臺公開交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，辦理后續(xù)手續(xù)；劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租由審批制調(diào)整為申報制，出租人依法申報并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的批準(zhǔn)手續(xù)。二是做好放管結(jié)合?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)，強化事中事后監(jiān)管，對違反有關(guān)法律法規(guī)或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規(guī)定的，不予辦理相關(guān)手續(xù)。加強信息互通互享，明確要求加強國有建設(shè)用地使用權(quán)二級市場管理與涉地司法處置、資產(chǎn)處置、不動產(chǎn)登記、房地產(chǎn)交易管理的銜接；自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門加強對涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管。同時要求加強市場監(jiān)測監(jiān)管與調(diào)控，完善土地市場信用體系，維護市場平穩(wěn)運行。三是不斷優(yōu)化服務(wù)。明確要求在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機構(gòu)或平臺基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”。培育和規(guī)范社會中介組織，營造良好的交易環(huán)境。

三、出臺《指導(dǎo)意見》是促進節(jié)約集約用地、加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

黨的十九大提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。《指導(dǎo)意見》充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門檻過高、流轉(zhuǎn)不暢的問題，促進土地資源合理配置和節(jié)約集約利用，為高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。具體表現(xiàn)在：一是完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則促進要素流通?！吨笇?dǎo)意見》提出了優(yōu)化劃撥土地轉(zhuǎn)讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價出資或入股土地轉(zhuǎn)讓規(guī)定，完善土地分割合并轉(zhuǎn)讓政策等措施，促進存量土地進入二級市場轉(zhuǎn)讓盤活。二是放寬對抵押權(quán)人的限制，大力支持民營經(jīng)濟發(fā)展?！吨笇?dǎo)意見》明確自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人依法辦理不動產(chǎn)抵押相關(guān)手續(xù)；探索允許養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域企業(yè)以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資，真正激發(fā)市場活力。三是實施差別化的稅收政策。《指導(dǎo)意見》提出，鼓勵各地在地方權(quán)限內(nèi)探索城鎮(zhèn)土地使用稅差別化政策，適當(dāng)提高土地保有成本，降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負，鼓勵存量低效土地入市流通。

下一步，我們將以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，會同相關(guān)部門認真貫徹執(zhí)行《指導(dǎo)意見》，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，抓好督促落實，做好宣傳引導(dǎo)，推動《指導(dǎo)意見》落地實施。

【王永梅】謝謝鄭司長，下面記者開始提問。

【記者】您好，我是光明日報記者，我的問題是這次出臺的這個《指導(dǎo)意見》的出臺背景，能不能再仔細解釋一下，基于怎樣的考慮？能不能舉點例子？讓我們能更好地理解這個背景。

【自然資源開發(fā)利用司副司長 陳國慶】這個問題我來回答。大家知道，完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出租、抵押二級市場是黨的十八屆三中全會確定的一項改革任務(wù)，具有中國特色社會主義的土地市場是現(xiàn)代化市場體系的重要組成部分，其中土地一級市場體現(xiàn)在土地所有者與使用者的關(guān)系，土地二級市場則主要是土地使用權(quán)人之間的交易行為。從改革開放以來，土地市場整體發(fā)展的建設(shè)情況看，土地一級市場日趨活躍，交易規(guī)則逐步規(guī)范健全，交易量和交易額不斷增長。但與土地一級市場相比，二級市場長期處于自發(fā)分散的狀態(tài)，面臨的問題較多，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是交易規(guī)則不健全。有關(guān)管理規(guī)定分散，且大多起草的時間比較早，限制條件多，難以滿足當(dāng)前發(fā)展的需要。

二是交易信息不對稱。存在買家找不著合適的賣家，賣家找不到合適的買家的情況，市場未充分形成，交易機會不充分。

三是交易平臺不規(guī)范。存在辦事找不到門的問題。

四是政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善。一些地方交易程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、周期長，與“放管服”改革的要求不相適應(yīng)；市場不夠規(guī)范，矛盾和糾紛多發(fā)，容易損害市場主體權(quán)益。這些問題的存在，制約了存量土地盤活利用，嚴重影響了土地資源配置效率，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量發(fā)展的要求，必須通過改革加以解決。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“完善土地二級市場”。經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，2017年以來，自然資源部在全國34個市縣區(qū)開展了為期兩年的試點工作，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗。在全面總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我部會同有關(guān)方面，形成了《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》。今年5月29日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，審議通過《指導(dǎo)意見》。這是我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設(shè)計，確立了一系列基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的制度安排。文件的出臺，對于促進一二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

謝謝。

【王永梅】謝謝陳司長，請接著提問。

【記者】在《指導(dǎo)意見》出臺之前經(jīng)過了兩年的試點，試點的情況怎么樣？取得了哪些實實在在的成效？

【鄭凌志】《指導(dǎo)意見》是在開展試點探索、總結(jié)提煉試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的。2017年1月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，我部在北京市房山區(qū)等全國34個市（縣、區(qū)）開展為期兩年的土地二級市場試點。試點堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，重點探索解決當(dāng)前土地二級市場存在的“交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善”等四方面問題，著力破解“要素流通不暢，存量土地資源配置效率低，制約和影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”的改革難題。從兩年試點情況看，試點地區(qū)的土地二級市場交易規(guī)則體系不斷完善，土地交易的宗數(shù)、面積、價款都出現(xiàn)大幅增長，極大激發(fā)了市場配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點期間，34個試點地區(qū)共出臺各類交易細則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級市場政策體系，保障交易有章可循，市場主體積極參與、各類交易日趨活躍、交易量明顯提升。34個試點地區(qū)共轉(zhuǎn)讓土地6112宗，面積10.5萬公頃（157.5萬畝），成交金額968.74億元，轉(zhuǎn)讓宗數(shù)同比增長21.1%，面積增長了16倍，成交金額同比增長96.8%；出租土地6117宗，面積0.56萬公頃（8.4萬畝），其中19個試點地區(qū)收取劃撥土地出租收益4.02億元，同比增長7.2%；抵押土地26084宗，面積6.17萬公頃（92.5萬畝），涉及金額22050億元，抵押宗數(shù)和金額同比分別增長28.8%和52.2%。形成了土地一二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序的良好局面，形成了一批可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗，已具備在全國面上推廣的條件。

【王永梅】謝謝鄭司長，請繼續(xù)提問。

【記者】您剛才對一些主要內(nèi)容作了介紹，想請問您一下《指導(dǎo)意見》還有哪些亮點和創(chuàng)新，請您具體介紹一下。

【自然資源所有者權(quán)益司副司長 王薇】這個問題我來答一下，這次我們出臺的《指導(dǎo)意見》總體是定位于現(xiàn)有的制度框架下的深化改革和完善，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設(shè)計，既有實體性的政策，也有程序性的要求。圍繞交易規(guī)則、創(chuàng)新運行模式、健全服務(wù)監(jiān)管等三個方面，分別作出了一系列的制度安排和設(shè)計，讓市場主體能在規(guī)則明確的前提下進行交易。主要的亮點和創(chuàng)新點有以下三個方面：

第一，明確了交易規(guī)則。圍繞土地二級市場的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押這三種主要的交易方式，注重產(chǎn)權(quán)的激勵和市場的配置，明確了什么能交易、什么不能交易，比如在土地轉(zhuǎn)讓方面，明確了土地的轉(zhuǎn)讓形式，即不同權(quán)能的土地轉(zhuǎn)讓條件，將各類之間導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為土地轉(zhuǎn)讓，實施統(tǒng)一的監(jiān)管。通過優(yōu)化轉(zhuǎn)讓的交易規(guī)則、完善土地分割或者合并轉(zhuǎn)讓政策，實行差別化的稅費、政策等改革舉措，激發(fā)市場的活力，促進存量土地進入市場盤活。比如在土地出租方面，重點是針對劃撥土地出租長期存在的不規(guī)范的問題，我們提出了規(guī)范管理，進一步簡化審批方式，提高服務(wù)效能的要求，比如在土地抵押方面，明確不同權(quán)能的土地的抵押條件，依法保障和充分實現(xiàn)物權(quán)的權(quán)能，明確自然人、企業(yè)均可以作為抵押權(quán)人，支持養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域投資的企業(yè)，以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資，同時我們也提出了要求各地探索完善相應(yīng)的風(fēng)險防控機制。

第二，創(chuàng)新了運行模式。這里邊主要解決的是什么？在哪兒交易、由誰改易、怎么交易的問題。

一是要求各地在市縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易平臺或機構(gòu)的基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場的交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。

二是優(yōu)化交易流程，建立信息發(fā)布、達成意向、簽訂合同、交易監(jiān)管的操作流程，同時明確相關(guān)規(guī)則，交易的雙方可以自行協(xié)商交易，也可以委托平臺公開交易，政府要加強交易的事中、事后監(jiān)管，對于價格異常的政府可以依法實行優(yōu)先購買權(quán)，以維護市場平穩(wěn)運行。

三是加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地的司法處置、涉地國有資產(chǎn)處置、涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及不動產(chǎn)登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示，建立健全聯(lián)動機制等等，來維護市場公平競爭環(huán)境。

第三，加強了服務(wù)和監(jiān)管。針對政府和監(jiān)管不完善的問題明確了相關(guān)措施，重點是大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”，培育和規(guī)范中介組織加強市場監(jiān)測與調(diào)控，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段，以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，全面提升土地市場領(lǐng)域政府治理能力和水平。

【記者】我是中央電視臺新聞頻道的記者，根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，二級土地市場建設(shè)的目標(biāo)是什么？

【王永梅】謝謝王司長，請繼續(xù)提問。

【王薇】我繼續(xù)來回答一下?！吨笇?dǎo)意見》提出，要建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場。市場規(guī)則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)監(jiān)管落實到位，市場秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。

一是產(chǎn)權(quán)明晰。相對于土地一級市場，土地二級市場交易中的權(quán)利體系更加復(fù)雜，涉及到所有權(quán)人、使用權(quán)人和其他利益相關(guān)人，不同取得方式的土地的權(quán)能不同，各方需要承擔(dān)的法律責(zé)任和收益預(yù)期也各不相同，因此，交易一定要確保產(chǎn)權(quán)明晰，才能保障各方利益，避免不必要的矛盾糾紛。二是市場定價。價格機制是市場機制的重要組成部分。十八屆三中全會提出“完善主要由市場決定價格的機制”，要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，避免政府對價格的過多干預(yù)。三是信息集聚。只有實現(xiàn)信息集聚，才能增加交易機會，促進供需雙方信息對稱，降低交易成本，提高土地資源的配置效率。因此，信息集聚也是土地二級市場建設(shè)的重要目標(biāo)之一。四是交易安全。在土地二級市場交易時，要通過規(guī)范交易秩序，保障交易資金安全、合同安全、產(chǎn)權(quán)過戶安全等。五是監(jiān)管有效。要更好發(fā)揮政府作用，特別是在制定交易規(guī)則、保障公平競爭、加強監(jiān)督管理、維護市場秩序、彌補市場失靈等方面的作用。

謝謝。

【王永梅】謝謝王司長。由于時間關(guān)系，今天的新聞發(fā)布會到此結(jié)束，再次感謝大家！

來源： 自然資源部網(wǎng)站